关于开展区域重大战略审计的体会和思考

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，深入实施区域重大战略，聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。二十届中央审计委员会第一次会议更是要求审计机关“聚焦高质量发展首要任务，加大对重大项目、重大战略、重大举措落实落地情况的监督力度”。笔者有幸全过程参加了A省2022年某区域重大战略审计，加深了对区域重大战略审计的认识，取得一定审计成效，也形成一些粗浅的体会和思考。

目前，我国重点实施了“3+2+1”六大区域战略，分别为京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、海南全面深化改革开放，对各省区的高质量发展发挥了有效引领作用。根据不完全统计，“3+2+1”六大区域重大战略，涵盖了我国24个省份和香港、澳门特别行政区，国土面积480万平方公里，占全国的50%，2019年底常住人口11.35亿人，占全国的80.4%。

一、区域重大战略贯彻落实情况审计需要解决的几个难点

每个区域重大战略都是由党中央、国务院一系列重大决策部署构成的，每一项重大决策又是通过一系列具体的政策文件构成的，每一项政策文件的落脚点又是区域内每一个行政区域因地制宜出台的具体制度和实施的重大建设项目，每一项具体制度和重大建设项目又是由一个个具体部门和单位负责实施的具体事项组成的，所以区域重大战略审计的目标——区域重大战略的构架就比一般的财政审计、政策跟踪等审计项目的对象更为宏大，使区域重大战略审计实施出现了与一般审计项目不同的难点。

（一）“思路难”，面对区域重大战略宏大的政策框架难以形成准确、明确的审计思路。

如果用二维的树状图的点、线、面来形容一般审计项目审计要点、审计思路和审计范围的关系，那区域重大战略审计的审计要点、审计路径和审计范围就好像一棵三维立体的大树，这个大树覆盖的空间立体的所有范围都是我们的审计范围，一个个从主干伸出来的枝杈就是审计路径，这些审计路径互相交织，个别时点还会互相融合，有些枝杈长得粗壮后还有可能成为主干，而一片片叶子就是审计要点，密密麻麻互相覆盖，每一片叶子下面还有更多的叶子等着你。所以在庞大的政策框架内寻找出，需要重点查证的“主干”、“枝杈”和“树叶”，明确的审计思路是区域重大战略审计需要解决的第一个难点。

（二）“人员难”，组成的审计组难以同时满足覆盖多领域和分工配合高效的需求。

区域重大战略审计的目的就是揭示区域重大战略实施中政策不协调、贯彻落实不到位问题，这类问题要求审计人员对区域重大战略实施的各方面政策都有很好掌握，具备多领域审计能力，才能够满足从一个个具体事项中分析、发现、查证重大政策不协调、贯彻落实不到位问题。但是现有审计机关组织构架都是以专业领域划分组织的审计团队，能够具备多领域审计能力的团队较少，而从各专业领域审计团队中抽调骨干临时组成审计组，又存在分工配合不熟悉，难以高效配合的困难。

（三）“建议难”，从问题成因中难以明确决定性或者主要的成因并针对性提出审计建议。

区域重大战略审计查出的问题的落脚点都是区域重大战略贯彻落实不到位，从下至上的查证问题是审计人员的强项，但是从上至下根据区域重大战略目标针对性提出审计建议却很困难，因为审计人员要根据审计查出的问题提出审计建议，很容易陷入就事论事的思维提出单一性政策建议。重大战略目标的实现都是一系列政策制度的综合作用，每一项政策调整都需要其他配套政策同步调整和配合，审计人员不能对未发现问题的政策提出审计建议，所以如何既有针对性又从宏观视角提出审计建议，是区域重大战略审计的又一难题。

二、组织实施区域重大战略审计的经验

在实施A省2022年某区域重大战略审计中，审计人员采用层层递进的审计方式，沿着“政治—政策—项目—资金”这一主线，深入研究政治、政策，聚焦重大项目和重大政策实施效果，把资金效果作为落脚点，取得了较好审计效果，也取得了一定审计经验。

（一）研究政策的变化沿革，掌握政策之魂，针对性地提出审计思路。

目前，六大区域重大战略都已经实施多年，其战略目标早已确定，但是根据每个时间段和国内外形式的变化，其政策体系也是不断变化的，所以审计人员要全面掌握政策历史沿革，从中分析出审计范围的时间段内，各项政策的来龙去脉，从而掌握政策之魂，即政策变化的主线，进而提出有针对性的审计思路。此次审计，政研部门准确把握了该区域重大战略目标实现的核心和“牛鼻子”，将之贯穿于审计工作方案始终，审计组以工作方案为指引，制定了有针对性的实施方案，最终通过审计现场“精准打击”，揭示了一批影响区域重大战略目标实现的问题。

（二）研究区域发展的重点问题，掌握地区之痛，针对性地制定实施方案。

除了海南全面深化改革开放重大战略外，六大区域重大战略都涉及多个省区，在不同省区审计中，在工作方案确定的审计思路基础上，还应当根据各个省区地域特点和省区发展的突出问题，因地制宜制定各省区特色实施方案。此次审计，审计组针对A省“B重点开发区经济发展受制历史欠账较多，导致地方债务高企，严重影响地区高质量发展要求”突出问题，重点安排审计延伸组查处了B重点开发区财政收入造假、违规利用税收返还招商引资造成自身“造血”能力不足等问题，取得了较好审计效果。

（三）研究战略落实的构架体系，掌握项目之重，针对性地提出重点抽审项目。

区域重大战略的贯彻落实由一个个具体部门和单位负责实施的事项组成的，在审计实施中，审计人员应当全面掌握构成区域重大战略的重大项目和重大政策，理清项目、政策之间的管理模式，摸清区域重大战略落实的构架体系，充分认识到每一个重大项目的意义，进而有针对性地根据实施方案要求，精准、高效、全面地揭示相关问题。此次审计，审计组在区域重大战略落实的构架体系的基础上，有针对性地开展审前培训，使延伸审计组人员全面掌握A省重点港口集疏运体系各重点项目的战略意义，入驻现场后迅速从重点项目中发现了某铁路干线、岸线建设项目等一批项目建设存在影响区域重大战略实施的问题，极大提高了审计效率。

（四）研究管理的脉络，掌握问题之源，针对性提出审计建议。

各地区在实施区域重大战略过程中，除了议事协调机构外，对一些重点事项还会成立专门的实施单位、项目公司等机构，这些机构和政府部门、企业等区域经济参与者构成了区域管理的构架，构成区域重大战略的每一项政策都是通过这些部门和机构之间相互协调配合实施的。审计查出问题后，沿着管理的脉络，摸清各单位之间信息流、资金流和资产流，就能够发现政策落实的堵点。此次审计，审计组查出A省某区域重大战略投资基金投向不精准、存在损失风险等问题后，以基金管理公司为起点，沿着管理的脉络，梳理信息流、资金流和资产流，发现了政府部门在基金管理中存在变相指定投向、资金后监管缺失等问题，针对存在的问题，审计组综合政府机构、监督部门、基金公司的各项问题，提出了综合性审计建议，得到被审计单位高度认可。

三、区域重大战略审计的提升思考

回顾2022年A省区域重大战略审计全过程，结合党的二十大精神和二十届中央审计委员会第一次会议精神，笔者认为在区域重大战略审计中，除了严格落实署定工作方案各项要求外，各级审计机关还要提前谋划布局，加大研究型审计力度，在组织专项区域重大战略审计的基础上，积极利用审计机关在区域内实施的各类审计成果，提升审计覆盖面，同时拓宽审计人力资源渠道，做好区域重大战略审计人员储备。

（一）提前做好审计研究，加大研究型审计力度。

区域重大战略审计的审计范围广，围绕国家既定的重点战略，在不同时间段和国内外发展条件下，审计侧重点也会有所不同，这就要求审计人员不仅在审计实施期间对区域重大战略的构架、体系、中心等进行研究分析，更要时刻紧盯中央重大项目、重大战略、重大举措的变化，将研究型审计功夫下在日常，做好知识储备，满足“如臂使指、如影随形、如雷贯耳”的要求。

（二）从领域到层级两个维度加大审计机关成果协作，提升审计覆盖面。

仅依靠开展专项审计形式，区域重大战略审计是难以做到对区域重大战略贯彻落实情况的全流程、全方位、全细节地覆盖。但如果将区域内各个领域的专项审计、跟踪审计以及地区领导干部的经济责任审计和自然资源离任审计成果、各级审计机关的审计成果，通过成果协作方式，将这些审计成果纳入到区域重大战略审计可以利用的审计成果，只需要将从区域重大战略的层面对有关审计成果进行二次分析提升，就能够满足区域重大战略审计需求，大大提升审计覆盖的广度和深度，起到事半功倍效果。

（三）多渠道统筹审计资源，建立区域重大战略审计人才库。

在区域重大战略审计项目实施过程中，各审计组在解决“人员难”问题上，一方面需要在人员配备上着手，加大人员投入和构成多元化以及审计培训力度，另一方面还要积极建立多渠道审计资源统筹机制，将部委审计组、各行政区域审计组以及其他专项审计组进行人员打通，建立起区域重大战略审计人才库，从区域的角度统筹人员，集中专业人员对财政收支、资源环境、重大民生等重点领域开展歼灭战。同时，要对跨省协同事项、各专项审计协调事项加强沟通交流、信息共享，及时汇报重要问题和重大线索，实现成果共享，提升审计质效。

实施区域重大战略经济发展的重大创新，是推进中国式现代化建设的有效途径，开展区域重大战略审计是审计人员心怀“国之大者”的重要体现方式，通过全体审计人员的不懈努力，持之以恒地不断改进审计方式方法，必然能够高水平打造经济监督的“特种部队”。

作者：雷振华         

来源：审计观察